La Problemática de la Metodología Jurídica

“Así, mientras a nadie se le ocurriría confundir la astronomía con los astros, las estrellas o las galaxias, la física con la fuerza materia, o la geografía con el globo terráqueo, es frecuente discutir sobre si el derecho posee o no carácter científico, no obstante que el derecho no es una disciplina racional, sino un objeto de conocimiento.” H. FIX-ZAMUDIO, Metodología, docencia e investigación jurídicas, México, Porrúa, 1984

La Metodología Jurídica

Metodología es una palabra que se compone de dos vocablos que generan un significado: método [1] y logos. Cuando hablamos del método (methodos) nos referimos a un porqué?, a las formas de llegar a una meta, al camino para alcanzar un fin propuesto. Logos, por su parte, se relaciona con un saber, con el estudio y análisis. Esto quiere decir que estaríamos frente al estudio de los caminos y formas para alcanzar un fin determinado.

Esto aplicado al campo jurídico podría definirse como la parte de la metodología general que tiene por fin investigar una solución jurídica, o visto de otra forma, es el estudio de los métodos jurídicos[2], no obstante me parece importante citar las palabras de Santiago Nieto cuando dice que son los “…procedimientos relacionados con el discurso jurídico.[3]” Cuando en derecho nos referimos a metodología también podríamos estarnos refiriéndonos “…a un nivel en el que se establecen las distintas corrientes del pensamiento jurídico, que finalmente determinarán posiciones doctrinarias, por ejemplo, el iusnaturalismo, el iusnormativismo, el iussociologismo….[4]”.

De esto podría extraer que la metodología jurídica es la disciplina que estudia los instrumentos técnicos necesarios para conocer, elaborar, aplicar, enseñar, evaluar, interpretar el objeto del derecho[5]. Debe ser vista como el análisis de los métodos jurídicos que se aplican con el fin de encontrar la verdad o lo que es mejor, encontrar la verdadera esencia del derecho y de su aplicación a las situaciones concretas, y para ello, se nutre de la lógica como ciencia que estudia el pensamiento correcto, sus leyes y principios entorno al derecho; y, de la teoría del conocimiento (epistemología) como reflexión del conocimiento del derecho, su esencia, origen, normas y límites. 

Luego tenemos la existencia de la “preocupación metódica” la cual para muchos se centra en la técnica jurídica, que para Monroy Cabra “ tiene el objeto de la aplicación del derecho a los problemas concretos”, esto siguiendo la línea de García Maynes que ve a ésta como el “…adecuado manejo de los medios que permiten alcanzar los objetivos que aquel persigue…”; pero debemos anotar que no se limita solo a esto pues también tiene que ver con los instrumentos para conocer elaborar[6] o interpretar el derecho. 

Problemática de la Metodología Jurídica 

Fix-Zamudio, basándose en lo expresado por Rafael De Pina, descompone la problemática de la metodología jurídica en cuatro aspectos que es lo que pasamos a analizar. 

1. En la elaboración del derecho 

Se refiere a los problemas metodológicos que podemos hallar en los instrumentos necesarios para establecer el modo correcto de operar de los órganos de creación jurídica, que van desde el poder constituyente originario, el poder constituyente derivado, la capacidad de legislar del parlamento, la facultad reglamentaria del Ejecutivo, etc., hasta aquellos entes o instrumentos que producen las normas individuales como los municipios, ministerios, etc. 

La elaboración del derecho se da en base a la compilación sistemática de las normas suministradas por el legislador, la realidad social y la costumbre, y esa información se interpreta, desarrolla o sistematiza. La técnica para la creación del derecho corresponde a las condiciones formales, de indispensable observancia, establecidas en el propio orden jurídico para producir normas jurídicas. Su modalidad típica es la técnica legislativa pero también comprende, en sentido amplio, las actividades de producción de normas mediante diversos sujetos públicos y aun privados. 

2. En la investigación y conocimiento del derecho 

Esta problemática necesita del pensamiento sistemático a fin de llegar a los objetos cognosibles, los cuales de gran importancia puesto que, para darle solución a una cuestión jurídica, se requiere que los instrumentos resolutivos y el mismo problema se deben encontrar correctamente planteados, de aquí que se requiere de medios adecuados para establecer las reglas del derecho “o los instrumentos para la construcción y elaboración de la llamada dogmática jurídica[7]”. 

La base del conocimiento jurídico, está dada por la investigación del derecho, en este aspecto, se debe tomar en cuenta que la investigación debe recurrir a la metodología filosófica para ser sistemática, fructífera y alcanzar su esencia última. La investigación jurídica, al ser científica, debe recorrer los “tres escalones” a los que se refiere Nicolai Hartman que son la fenomenología[8], aporética[9] y teoría[10]. 

Por la realidad del derecho y sus ramas y campos, la investigación jurídica debe ser teórica y práctica. A esto debe acotarse que bajo ningún motivo se hará exclusiva la aplicación de cualquiera de estos dos métodos, puesto que es necesario la reciprocidad entre ellos con el fin de no caer en absolutismos teóricos o prácticos. Esto tiene relación con la afirmación de de Fix Zamudio cuando dice que “cada uno de los sectores de la investigación, el predominantemente teórico y el acentuadamente empírico, desempeñan un papel constructivo e indispensable, ya que la dogmática sin alimento de datos de la experiencia, se transforma en lucubración estéril, y a la inversa, un estudio de la realidad sin la orientación sistemática de la doctrina, se convierte en una recolección anárquica de datos[11]”. 

Si se dieran problemas porque la teoría primara sobre la práctica, o viceversa, es recomendable, antes de acudir a la experiencia, apoyarse en el criterio ordenador de la dogmática para después captar los datos empíricos con criterio crítico y selectivo, es decir “…toda investigación, todo estudio, debe partir de la misma ciencia del derecho para volver a ella proporcionándole nuevo material de datos empíricos, ordenados y sistematizados…”. 

3. En la aplicación del derecho 

Esto corresponde a las cuestiones relativas a la interpretación de las normas jurídicas, a su integración, de hecho, la mayor parte de los estudios metodológicos que versan sobre el derecho se centran en la interpretación e integración del derecho, y de aquí podríamos decir que la hermenéutica jurídica ha tomado fuerza para su desarrollo, esto se relaciona en forma directa con la aplicación de la lógica jurídica y la axiología en busca de “lo razonable” en la interpretación jurídica, actúa como integradora del orden jurídico cuando se hallan “lagunas de la ley”, coadyuva a la complementación y evolución del orden jurídico. 

Es importante, de este modo, indicar que la interpretación y la visión integradora del derecho son de gran necesidad previa a la aplicación de éstas, pues de esta forma se entenderá con claridad la norma de mejor aplicabilidad el caso específico. 

Esta interpretación del derecho puede ser vista desde cuatro estadios: 

a. Interpretación judicial.- Se basa en la técnica de la hermenéutica jurídica, y según ésta es el juez quien debe interpretar la norma puesto que es él quien representa la figura central del derecho, no obstante podemos afirmar que la hermenéutica va mas allá que el juez, pudiendo extenderse a los legisladores, a cualquier funcionario público y a los particulares. 

b. Interpretación administrativa.- Según ésta, el órgano administrativo es quien debe realizar la interpretación previo a poder aplicar esas normas. 

c. Interpretación privada.- Nos referimos de esta forma a la interpretación que es realizada por los destinatarios de las normas, no es de carácter técnico necesariamente, pero como dice Fix Zamudio, “…las complicaciones de la vida moderna han determinado que con frecuencia se requiera el asesoramiento de juristas…” 

d. Interpretación constitucional.- Las normas constitucionales, por su generalidad, resultan de más fácil interpretación, sin embargo requieren de una mayor precisión técnica en su interpretación de donde surge el criterio de la existencia de una “hermenéutica constitucional”. 

4. En la enseñanza y aprendizaje del derecho 

Esta posee gran relación con los instrumentos adecuados o eficaces para difundir los conocimientos científicos del derecho, y su debido aprovechamiento. 

Estos problemas metodológicos en la enseñanza y aprendizaje del derecho, mucho tienen que ver con el nivel de las unidades académicas, de allí que podamos leer en Fix Zamudio lo que Calamandrei consideraba como causas fundamentales de la decadencia de la abogacía, en nuestros tiempos, radica en la defectuosa organización de los estudios y la falta de métodos en la enseñanza. 

Es importante, por tanto, la metodología en relación con el aprendizaje del derecho, pues permitirá abrir caminos para aprovechar de la mejor manera los conocimientos sean recogidos de libros, escritos, etc., o sean dictados por especialistas.

Bibliografía

1. Fix-Zamudio Héctor; Método, docencia e investigación jurídica; Porrúa; México; 2009

2. Monroy Cabra, Marco; Introducción al Derecho; Temis; Bogotá; 1994

3. Segovia, Andrés; Nociones de Técnica Legislativa; Edyta; Quito; 2009

4. Burbano, Edwin; Manual de Lógica Jurídica; Eudrocolor; Quito; 2008

5. Martínez Miguélez, Miguel; La Nueva Ciencia: su desafío, lógica y método; México, Trillas, 1999

6. Witker, Jorge; Metodología Jurídica; UNAM, McGraw Hill, México; 1997

7. Nieto, Santiago, “Metodología Jurídica e ideologías del Derecho. Sobre la influencia de la ideología en los ámbitos de aplicación del derecho”; http://www.bibliojuridica.org/libros/5/2406/22.pdf

8. “Metodología Jurídica”; http://iure0.galeon.com/aficiones1583795.html

9. http://www.e-torredebabel.com/Historia-de-la-filosofia/Filosofiacontemporanea/Sartre/Sartre-Fenomenologia.htm

10. Rodríguez Rosado, Juan; “Fenomenología y aporética del conocimiento, en http://dspace.unav.es/dspace/bitstream/10171/1835/1/10.%20Juan%20Jos%C3%A9%20Rodr%C3%ADguez%20Rosado,%20Universidad%20de%20Valencia,%20Fenomenolog%C3%ADa%20y%20apor%C3%A9tica%20del%20conocimiento.pdf

11. http://es.wikipedia.org/wiki/Teor%C3%ADa_cient%C3%ADfica


Citas

[1] Martínez Miguélez, Miguel, La Nueva Ciencia: su desafío, lógica y método; México, Trillas, 1999: “Los métodos son vías que facilitan el descubrimiento de conocimientos seguros y confiables para solucionar los problemas que la vida nos plantea”.

[2] Witker, Jorge, “Metodología Jurídica”; UNAM, McGraw Hill, México; 1997: “Por método jurídico, el jurista entiende cualquier técnica de aproximación al fenómeno jurídico en su realidad histórica, humana y social, además de la técnica de interpretación del derecho.”


[3] Nieto, Santiago, “Metodología Jurídica e ideologías del Derecho. Sobre la influencia de la ideología en los ámbitos de aplicación del derecho”; http://www.bibliojuridica.org/libros/5/2406/22.pdf: El autor nos dice que cada ámbito del derecho tienen una metodología distinta, particular a cada uno y reconoce como ámbitos del derecho a 1. La producción de normas (legislativo), en sus fases prelegislativa o política y legislativa o técnica; 2. La aplicación de normas administrativas sean estas con tendencia general (administrativo) o particular (funciones materialmente jurisdiccionales en la esfera del Ejecutivo); 3. La aplicación de normas a conflictos concretos (judicial); La docencia del derecho; y, 5. La investigación jurídica.

[4] “Metodología Jurídica”; http://iure0.galeon.com/aficiones1583795.html

[5] Pese a que Fix Zamudio se sirve de tres tratadistas que acertadamente indican lo que es el objeto de conocimiento del derecho, (Kelsen, para quien el objeto del derecho es un sistema normativo que regula la conducta humana externa; Santi Romano, paras quien el objeto del derecho es algo mucho más amplio a las normas de conducta puesto que de esto surge la ordenación y organización social dentro de la cual estará el ordenamiento jurídico; y, Carnelutti, quien manifiesta que el objeto del derecho está constituido por el conjunto de reglas de la experiencia jurídica, son reglas que están sobre el hombre), me parece acertado decir que, por su amplitud, el objeto de estudio del derecho es “el derecho en su más amplia concepción”.

[6] Si vemos a la técnica jurídica en la forma de creación de las normas, podemos indicar que influye para que las normas sean redactadas de manera sencilla, clara y precisa, que permitan comunicar lo que efectivamente quieren decir, y que dicha información permita entender a las personas, de manera simple y ágil, lo indicado y paralelamente se dé su acatamiento, por su parte la técnica legislativa, en palabras de Piedad García Escudero, “constituye el arte de legislar clara y eficazmente”, y la autora citando a Sainz Moreno determina que el objeto de la técnica legislativa va más allá de la buena redacción de las leyes y afecta a cuestiones más generales y trascendentes como la unidad, coherencia del ordenamiento jurídico, la calidad, la publicidad y la viabilidad de las normas.

[7] La dogmática jurídica se refiere al estudio del derecho vigente, al desenvolverse su objeto de estudio dentro de un determinado ordenamiento jurídico precisado en el espacio y en el tiempo

[8] La fenomenología aspira al conocimiento estricto de los fenómenos. Esta última palabra puede inducir a error pues con frecuencia la utilizamos para referirnos a las apariencias sensibles de las cosas, apariencias que no coinciden con la supuesta realidad que debajo de ellas se encuentra. La fenomenología no entiende así los fenómenos, pues para esta corriente filosófica los fenómenos son, simplemente, las cosas tal y como se muestran, tal y como se ofrecen a la conciencia. http://www.e-torredebabel.com/Historia-de-la-filosofia/Filosofiacontemporanea/Sartre/Sartre-Fenomenologia.htm

[9] Rodríguez Rosado, Juan; “Fenomenología y aporética del conocimiento, en http://dspace.unav.es/dspace/bitstream/10171/1835/1/10.%20Juan%20Jos%C3%A9%20Rodr%C3%ADguez%20Rosado,%20Universidad%20de%20Valencia,%20Fenomenolog%C3%ADa%20y%20apor%C3%A9tica%20del%20conocimiento.pdf: “La aporética del conocimiento surge por el análisis del problema del conocimiento Las aporías se plantean y se tratan, pero no se solucionan. Por esto son precisamente «aporías», falta de camino. Contra esto hay que subrayar que el planteamiento es una vía hacia la solución. Hemos de ver una posibilidad de solución de las aporías y un intento de no convertirlas en puros problemas, encerrados en la realidad del conocimiento.”

[10] Es un conjunto de conceptos, incluyendo abstracciones de fenómenos observables y propiedades cuantificables, junto con reglas (leyes científicas) que expresan las relaciones entre las observaciones de dichos conceptos. Una teoría científica se construye para ajustarse a los datos empíricos disponibles sobre dichas observaciones, y se propone como un principio o conjunto de principios para explicar una clase de fenómenos. http://es.wikipedia.org/wiki/Teor%C3%ADa_cient%C3%ADfica

[11] Héctor Fix-Zamudio “Método, docencia e investigación jurídica; Porrúa; México; 2009

Proceso de creación de Leyes en Ecuador (esquema)

El Proceso Legislativo en el Ecuador

Se entiende como proceso legislativo – en algunos casos como procedimiento legislativo[1] – a la serie de de etapas o pasos formales que deben seguirse a fin de elaborar o modificar una ley.

Este proceso mediante el cual se hacen las leyes puede diferir en los distintos países, sobre todo respecto a sus métodos pero la finalidad es la misma, es decir el cumplir con los requisitos legales y constitucionales para que un cuerpo normativo obtenga el carácter de ley.

En este sentido, me parece importante considerar lo expuesto por Jorge Machicado cuando define al Proceso Legislativo como la “técnica de elaboración de la ley guiada por el Principio de Razonabilidad[2] que obliga que los actos de los poderes públicos deben seguir el debido proceso bajo pena de ser declarados inconstitucionales.”[3]

Esto, a mi parecer, resulta sumamente importante dado que el procedimiento para la creación de las leyes se encuentra normado tanto en la Constitución de la República como en la Ley Orgánica de la Función Legislativa, y de incurrirse en cualquier acto que violente dichas normas el resultado podría ser que la ley creada posea carácter de ilegal e incluso de inconstitucional, por eso es que la normativa de la Asamblea Nacional contenida sobre todo en la Ley Orgánica de la Función Legislativa, detalla y limita cada una de las etapas del proceso legislativo de creación de nuevas leyes[4].

Pero es importante en este punto indicar que si bien la mayor parte del proceso legislativo se concentra en la creación de las leyes, no es menos cierto que existen otros elementos en los que la Asamblea Nacional trabaja y que también están dentro del campo legislativo como es la aprobación de tratados internacionales y la producción de acuerdos y resoluciones legislativas. Sin embargo, para efectos del presente trabajo, centraremos nuestra atención a los procesos de creación de leyes pues este aspecto se refiere a la principal de las funciones de un parlamento y es entendido por la doctrina política y jurídica como la etapa de la creación del derecho.

En este orden es importante pasar a verificar las fases o etapas que corresponden al proceso de creación legal.

El autor peruano Pedro Planas simplifica al proceso indicando que son tres las etapas del proceso legislativo cuando expresa que “…las fases del procedimiento legislativo suelen reducirse a sus etapas más notorias: los debates y votaciones en el pleno y el debate y votación en las comisiones. Sin embargo, con la tecnificación de las materias de ley, el procedimiento legislativo ha debido reconocer una etapa previa: impulso legislativo”[5], sin embargo el proceso legislativo en nuestro sistema constitucional y jurídico amplía estas fases, en donde encontramos: la iniciativa, la calificación, el tratamiento en las Comisiones Legislativas Especializadas, los debates en el Pleno de la Asamblea y su aprobación, la remisión al ejecutivo, la sanción u objeción, el tratamiento de la objeción y consecuentemente su aprobación definitiva y publicación en el Registro Oficial.

La Iniciativa Legislativa

El primer paso en el proceso de formación de una ley o proceso legislativo, lo constituye la iniciativa legislativa.

Para definir lo que es la iniciativa legislativa, quiero partir de la concepción que prevé el Diccionario de la Real Academia de la Lengua respecto del término “iniciativa”, sobre el cual manifiesta que es “el derecho de hacer una propuesta”[6].

El autor mexicano Elisur Arteaga dice que “una iniciativa, en su sentido jurídico amplio, es la facultad o derecho que la constitución otorga y reconoce a ciertos servidores públicos, entes oficiales y particulares a proponer, denunciar o solicitar al órgano legislativo colegiado un asunto, hacer de su conocimiento hechos o formular una petición, en relación con materias que son de su competencia, de lo que puede derivar una ley o un decreto; éstos pueden ser decretos propiamente dichos o decretos declaración, decretos resolución o decretos acuerdo.”[7]

Partiendo de aquello podemos definir a la iniciativa legislativa como la potestad que la Constitución de la República otorga a determinados órganos estatales y a la ciudadanía para que, en ejercicio de sus atribuciones y, siempre que se cumplan con los requisitos específicos que la misma Constitución y la Ley mandan, puedan presentar ante la Asamblea Nacional como órgano legislativo, proyectos de ley y que estos sean conocidos, revisados y tratados.

Esta iniciativa o facultad de acceder al órgano legislativo para presentar una propuesta de ley está normada en la Constitución de la República y la Ley Orgánica de la Función Legislativa en los artículos 134 y 54 respectivamente, y de forma general enumeramos al tenor de las normas citadas, quienes poseen iniciativa legislativa:

1. Las y los asambleístas que integran la Asamblea Nacional, con el apoyo de una bancada legislativa o de al menos el cinco por ciento de sus miembros;
2. La Presidenta o Presidente de la República;
3. Las otras funciones del Estado en los ámbitos de su competencia;
4. La Corte Constitucional, Procuraduría General del Estado, Fiscalía General del Estado, Defensoría del Pueblo y Defensoría Pública, en las materias que les corresponda de acuerdo con sus atribuciones; y,
5. Las ciudadanas y los ciudadanos que estén en goce de los derechos políticos y a las organizaciones sociales que cuenten con el respaldo de por lo menos el cero punto veinticinco por ciento de las ciudadanas y ciudadanos inscritos en el padrón electoral nacional.

De acuerdo en lo indicado en las normas citadas y la enumeración prevista, podemos clasificar a la iniciativa legislativa de la siguiente manera:

Iniciativa General.- Este tipo de iniciativa toma este nombre de la capacidad de poder presentar proyectos de ley en cualquier tema, materia o campo y quien la posee es el Presidente de la República quien además de poder presentar por si solo cualquier proyecto de ley, le es exclusiva la capacidad de presentarlos en materias que creen, modifiquen o supriman impuestos, aumenten el gasto público o modifiquen la división político administrativa del país.

Iniciativa Limitada.- Es aquella que les corresponde a las y los asambleístas que integran la Asamblea Nacional. Podemos entender este tipo de iniciativa como aquella que siendo amplia en casi todos los campos, se ve limitada en la materia en temas específicos que son propios de la iniciativa general[8], y respecto a los requisitos, si bien es un asambleísta el que tiene la iniciativa para presentar estos proyectos, requiere del apoyo de una bancada legislativa o de al menos el cinco por ciento de los miembros de la Asamblea Nacional[9].

Una bancada legislativa, conforme lo disponen los artículos 116 y 117 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, está formada por partidos o movimientos políticos que cuenten con un número de asambleístas que represente al menos el diez por ciento del total de miembros de la Asamblea Nacional o los asambleístas de una o varias formaciones políticas que por separado no reúnan dicho porcentaje mínimo pero que unidos si lo alcancen[10].

Iniciativa Restringida.- La iniciativa que tienen las otras funciones del Estado, la Corte Constitucional, Procuraduría General del Estado, Fiscalía General del Estado, Defensoría del Pueblo y Defensoría Pública es restringida a los ámbitos de su competencia y a las materias que le corresponda de acuerdo con las atribuciones de cada una, así por ejemplo, La Fiscalía General del Estado tendría iniciativa en temas penales mas no en temas laborales.

Iniciativa Popular.- Esta iniciativa corresponde a los ciudadanos que estén en goce de sus derechos políticos y a las organizaciones sociales con el respaldo de de por lo menos el 0,25 por ciento de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral nacional.

El artículo 66 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa dice que este tipo de iniciativa es exclusiva para proponer la creación, reforma o derogatoria de normas jurídicas ante la Función Legislativa o cualquier otro órgano con competencia normativa el mismo que tendrá un plazo de ciento ochenta días para tratar la propuesta y de no hacerlo, la propuesta entrará en vigencia, cabe indicar que la Presidenta o Presidente de la República podrá enmendar el proyecto pero no vetarlo totalmente.

En cualquier caso de iniciativa, a los que nos hemos referido, los proyectos de ley serán presentados por escrito al Presidente de la Asamblea Nacional, quien ordenará a la Secretaría General su distribución hacia todos los asambleístas y que dicho texto sea difundido públicamente por intermedio del portal Web oficial de la Asamblea Nacional y remita el proyecto al Consejo de Administración Legislativa para la siguiente fase que es la calificación.


Calificación de los Proyectos de Ley.

El Consejo de Administración Legislativa (CAL), de acuerdo al artículo 13 de Ley Orgánica de la Función Legislativa es el máximo órgano de administración legislativa, y dentro de sus funciones le corresponde la calificación de los proyectos de ley remitidos por el Presidente de la Asamblea Nacional para su conocimiento y tratamiento legal.

Para dar trámite a las diferentes propuestas de ley el Consejo verificará que los proyectos de ley cumplan, con los siguientes requisitos:

1. Que se refiera a una sola materia, sin perjuicio de los cuerpos legales a los que afecte;
2. Que contenga exposición de motivos y articulado; y,
3. Que cumpla los requisitos que se establecen sobre la iniciativa legislativa.

Si el proyecto no reúne los requisitos enumerados, no se califica.

De observarse el cumplimiento de todos los requisitos, por mayoría absoluta de los miembros del CAL, se califica el proyecto de ley, estableciendo la prioridad para el tratamiento del mismo, designando la comisión especializada que debe seguir el trámite correspondiente e indicando, en razón de los plazos que deben cumplirse, la fecha de inicio del trámite.

La resolución que califica o no el proyecto de ley se distribuirá a todos los miembros de la Asamblea Nacional, dentro de las veinticuatro horas siguientes de adoptada, así como que se difunda públicamente su contenido en el portal Web oficial de la Asamblea Nacional.

La calificación por parte del Consejo de Administración Legislativa, más allá de ser una simple revisión de requisitos formales, cumple con la tarea de determinar la procedencia o no del tratamiento de una propuesta legislativa y al mismo tiempo este acto es el que configura al proyecto de ley como tal.


Del primer Debate.

Del Informe para primer debate

Luego de la calificación, el proyecto de ley es trasladado a la Comisión Especializada para que inicie el tratamiento de acuerdo a la fecha establecida en la resolución de calificación. Para el efecto, el Presidente de la Comisión Especializada deberá poner inmediatamente en conocimiento de todos los integrantes de la misma, de la ciudadanía y de las organizaciones sociales, el inicio del tratamiento del proyecto de ley.

La comisión especializada, desde la fecha de inicio de trámite, cuenta con un plazo máximo de cuarenta y cinco días para presentar ante la presidencia de la Asamblea Nacional su informe con las observaciones que se juzguen son necesarias introducir al texto por lo que es el órgano legislativo – comisión o pleno – el que determina la configuración final del texto creado, independientemente de cómo haya sido recibido el texto de manera originaria. En esta me parece importante citar a Michael Lothar, quien afirma que "...el legislativo es el que debe tener en el plano jurídico y fáctico la posibilidad de modificar a voluntad el contenido de la iniciativa, lo que implica, en definitiva, tener la posibilidad de configurar la ley.”[11]

Dentro de estos cuarenta y cinco días de plazo, se debe considerar por lo menos quince días, para que las ciudadanas y los ciudadanos que tengan interés en la aprobación del proyecto de ley, o que consideren que sus derechos puedan ser afectados, puedan presentar sus respectivas observaciones acudir ante la comisión especializada y exponer sus argumentos.

La comisión especializada, en caso de no lograr culminar con el tratamiento del proyecto y consecuentemente de no poder presentar un informe dentro del plazo establecido, podrá pedir justificadamente al Presidente de la Asamblea Nacional, una prórroga de máximo veinte días para presentar el informe, sin embargo es el Presidente de la Asamblea quien puede, dentro de sus facultades, otorgar o no dicha prórroga.

Dentro el plazo señalado – haya existido o no la prórroga – la comisión debe entregar a la Presidencia de la Asamblea Nacional el informe correspondiente[12] para que sea distribuido a todos los asambleístas, posterior a esto, el presidente podrá incluirlo en cualquier sesión como punto del orden del día a fin de que sea conocido y discutido por los asambleístas en el pleno de la Asamblea Nacional.

Del primer debate

Al debate legislativo se lo podría definir como la “…discusión celebrada en el seno de las Cámaras o de sus órganos, en la que la confrontación de opiniones contribuye a la formación de la voluntad de aquéllos, posteriormente articulada mediante la votación. Suele estar estrictamente regulado en los Reglamentos de las Cámaras, siendo el presidente quien dirige el debate y concede el uso de la palabra, normalmente limitado en el tiempo. En caso de apartarse del tema, el presidente llama al orador a la cuestión, o al orden si pronuncia palabras malsonantes u ofensivas...[13]”.

El primer debate se desarrollará, en el Pleno de la Asamblea Nacional tras haberse convocado en el orden del día respectivo por parte del Presidente de la Asamblea Nacional. Tras la discusión respecto al tema los asambleístas presentarán sus observaciones o puntos de vista por escrito en el transcurso de la misma sesión o hasta tres días después de concluida la sesión.

En el primer debate no se toma votación del informe y su contenido, solo se discute y se recoge observaciones, es decir para continuar con el trámite de creación de la ley no se requiere de su aprobación sino solo de su conocimiento. Excepcionalmente, cuando la sugerencia de la comisión, en su informe mayoritario, es la de archivar el proyecto de ley, o si en el pleno se mocionara el archivo y la moción fuere respaldada, con la mayoría absoluta de sus miembros, el Pleno podría archivar el proyecto de ley.

Del Segundo Debate.

Del Informe para segundo debate

Cerrado el primer debate del proyecto de ley, la respectiva Comisión Especializada automáticamente pasa a trabajar en un nuevo y definitivo informe que ha de presentarse para Segundo Debate, para lo cual recibirá las observaciones realizadas en el Pleno de la Asamblea y aquellas que lleguen con posterioridad siendo potestad de ella incluirlas o no en el texto que se entregará en el nuevo informe.

La Comisión cuenta con el plazo de cuarenta y cinco días, a partir del cierre de la sesión del Pleno del Primer Debate, para presentar el informe para segundo debate, pudiendo solicitar si es necesaria y de manera justificada, al Presidente de la Asamblea Nacional, la prórroga que considere necesaria para presentar el informe correspondiente y será potestad del Presidente de la Asamblea Nacional concederla o no.

Dentro del plazo máximo que posee la comisión – sea que le hubiere sido concedida o no la prórroga – ésta deberá entregar el informe para segundo debate. Este informe deberá contener el respaldo de la mayoría absoluta de la comisión puesto que el aprobar dicho informe es una decisión de la Comisión y toda decisión de las comisiones han de adoptarse por mayoría absoluta, sin que esto impida que cualquier asambleísta de la comisión o grupo de asambleístas presenten informes de minoría.

El informe deberá estar acompañado del texto definitivo del proyecto de ley, es decir, la parte considerativa y el articulado que para la comisión es el definitivo, puesto que el debate se realizará sobre esta parte y no sobre el informe mismo.

Una vez recibido el informe de mayoría para segundo debate por la Presidencia, se ordena que Secretaría General lo distribuya entre los asambleístas y ordene su publicación en el sitio web de la Asamblea.

Del segundo debate

Tras haber sido distribuido el informe de mayoría – y de ser el caso los de minoría – el Presidente puede incluirlo dentro del orden del día que considere necesario y se lo conocerá, tratará y debatirá en la respectiva sesión del Pleno conforme conste en la convocatoria.

La Comisión, de entre sus miembros, designa un asambleísta para que realice la presentación del informe ante el Pleno de la Asamblea Nacional, el cual será el “ponente” y cuya figura toma importancia cuando la ley le atribuye a él la amplia potestad de poder recoger las observaciones realizadas en el Pleno por los asambleístas e incorporarlas y en base a ellas, realizar cambios al proyecto de ley, previo a la votación.

Esta facultad del ponente se configura por si sola y no requiere de la aprobación previa de la Comisión Especializada para realizar o incorporar los cambios al articulado, su único límite estaría dado porque dichos cambios no pueden exceder a los que pudiera haber recogido de las observaciones hechas por los asambleístas al informe de segundo debate.

Previo al cierre del debate, y una vez que se han realizado los cambios al texto, el ponente lo presentará ante el pleno con la indicación específica de los cambios realizados, mismos que serán entregados por escrito a la Secretaría General, con la firma de responsabilidad del ponente. Tras este procedimiento el Presidente someterá el texto final para que sea votado por el Pleno, siendo necesario para ello el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea, es decir 63 asambleístas.

La votación para la aprobación del texto puede ser por el texto íntegro de la ley, por títulos, capítulos, secciones o artículos, pero para actuar de esta forma, se deberá mocionar que la votación sea de esa forma y aprobarse dicha moción con la mayoría absoluta de los asambleístas.

El segundo debate permite también que se pueda sugerir en el informe de la Comisión Especializada o que se pueda mocionar el archivo del proyecto de ley y de ser favorable a esta propuesta, archivar el proyecto de ley, con el voto de la mayoría absoluta de los asambleístas.

La ley prevé, para el caso de negarse el informe de mayoría o de no aprobarse el informe[14], que el Pleno de la Asamblea, por decisión de la mayoría absoluta de sus integrantes, pueda decidir el conocimiento y votación del o los informes de minoría.

Aprobado el proyecto de ley, la Asamblea Nacional dentro del plazo de dos días lo remitirá a la Presidencia de la República para que el Ejecutivo lo sancione u objete.


De la Sanción u Objeción

Partamos indicando que dentro de las atribuciones constitucionales conferidas al Presidente de la República, para el caso del procedimiento legislativo están la de participar con iniciativa legislativa en el proceso de formación de las leyes (Art. 147 No. 11); y, la de sancionar u objetar los proyectos de ley aprobados por la Asamblea Nacional y, de ser el primer caso, ordenar su promulgación en el Registro Oficial (Art. 147 No. 12)[15]. Estas atribuciones, de sanción y objeción, son exclusivas al Presidente de la República.

La sanción de una ley, es el acto mediante el cual el Presidente de la República demuestra su conformidad con el texto de la ley aprobada por la Asamblea Nacional al cual confirma sin reparo ni modificación alguna y cuyo efecto es el de la publicación y promulgación en el Registro Oficial.

Pero a la par se encuentra la potestad del Ejecutivo de objetar las leyes aprobadas[16], esto quiere decir que, luego de concluido el proceso en la sede legislativa, y una vez que el proyecto aprobado pasa a ser conocido por el Presidente de la República y de no haber conformidad con lo decidido por la Asamblea Nacional puede ejercer esta potestad y objetar la ley sea de manera total o parcial.

De ser total la objeción, el proyecto regresará a la Asamblea Nacional para que pueda ser tratado solo después de un año de haber sido recibida y para su aprobación se requerirá de la votación de por lo menos las 2/3 partes de los asambleístas, es decir en la actualidad serían 83 votos.

De ser una objeción parcial el Presidente de la República regresará el proyecto a la Asamblea Nacional acompañado de un documento en el cual se encuentren motivadamente los puntos de objeción, es decir aquellos sobre los cuales no tiene conformidad y, a los cuales adjuntará los respectivos textos alternativos. Una vez recibida esta objeción, Asamblea tendrá 30 días para conocerla y resolverla pudiendo allanarse en todo o parte, es decir aceptar simple y llanamente los textos alternativos remitidos por el Presidente de la República para lo cual se requiere de la votación de la mayoría simple es decir la mitad mas uno de los asambleístas presentes en la sesión; la otra opción es que la asamblea pueda ratificarse en el texto aprobado en el segundo debate, siendo posible la ratificación de todo o de parte de los puntos de objeción, pero para esto se requiere de la votación favorable de las 2/3 partes de miembros de la Asamblea.

Si al término de los 30 días no existe pronunciamiento, entrará en vigencia por el ministerio de la ley y se entenderá que la Asamblea se ha allanado en todos los puntos sobre los cuales no ha existido pronunciamiento, siendo el ejecutivo de enviar el texto definitivo al Registro Oficial para su publicación y promulgación[17].

Objeción por inconstitucionalidad.

La objeción del Presidente de la República, sea parcial o total, podría fundamentarse en la inconstitucionalidad, siendo así se resolverá primero la objeción por inconstitucionalidad, para lo cual se requerirá dictamen de la Corte Constitucional mismo que deberá ser emitido dentro del plazo de treinta días.

Si el dictamen confirmara la inconstitucionalidad total del proyecto, éste será archivado y fuera parcial, la Asamblea Nacional realizará las enmiendas necesarias para que el proyecto pase a la sanción del Presidente de la República.

Si la Corte Constitucional dictamina que no hay inconstitucionalidad, la Asamblea Nacional promulgará y ordenará su publicación.

De los casos de los proyectos de ley calificados de “urgencia económica”

La Constitución y la Ley Orgánica de la Función Legislativa reconocen la posibilidad de calificar proyectos de ley como de “urgencia económica”[18].

En el caso de urgencia económica estamos frente a un proyecto de ley enviado por el Presidente de la República, en quien recae el monopolio de categorizar de urgente a un proyecto de ley, para que sea tramitado por la Asamblea en un procedimiento que siendo similar al ordinario en etapas, es abreviado en tiempos, puesto que, desde su recepción en la Asamblea se cuenta con 30 días para aprobarlo, modificarlo u archivarlo, si no se resolviera el proyecto en este tiempo, pasa ser sancionado y entra en vigencia de manera directa con su publicación en el Registro Oficial.

Mientras se discute un proyecto calificado de urgente, el Presidente de la República no podrá enviar otro calificado como urgente económico sino solo hasta cuando este haya terminado su proceso legislativo, salvo que se haya decretado el estado de excepción.


Bibliografía

1. Bothwell, Reece B.; Manual de procedimiento parlamentario; Editorial de la Universidad de Puerto Rico; 5ta Edición; Río Piedras; 1988.

2. Machicado, Jorge, http://jorgemachicado.blogspot.com/2009/05/pl.html; ¿Que es El Procedimiento Legislativo?

3. Alonso de Antonio, José Antonio y Alonso de Antonio, Ángel Luis. Derecho Parlamentario. J.M. Bosch Editor. Primera Edición. España, 2000.

4. Varios; Ciudadanía y Política: Procedimientos Parlamentarios; Dirección de Participación Ciudadanas y Departamento de Iniciativas Ciudadanas; Congreso de la República del Perú; 2009.

5. Diccionario de la Real Academia de la Lengua; Espasa Calpe S.A.; Vigésima Primera Edición. Madrid, España, 1992.

6. Arteaga Nava, Elisur, Tratado de Derecho Constitucional. Volumen 1, Editorial Oxford University Press México, México, 1999

7. López Olvera, Miguel Alejandro. Técnica Legislativa. Mc Grow Hill/ Interamericana Editores, S.A. de C.V. México, 2002.

8. Varios, Manual Parlamentario; Congreso Nacional del Ecuador; V&O Gráficas; Quito, 2003.

9. Constitución de la República del Ecuador; Registro Oficial No. 449; 20 de Octubre 2008.

10. Ley Orgánica de la Función Legislativa; Suplemento Registro Oficial No. 642; 27 de Julio 2009.

11. Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de la Función Legislativa; Registro Oficial No. 63; 10 de noviembre 2009.


Notas:

[1] Puede abrigarse una distinción de estos términos cuando se entiende como Proceso Legislativo a las etapas de creación de una ley, y como Procedimiento Legislativo, conforme lo define el autor Reece Bothwell en su Manual de Procedimiento Parlamentario, es la reglamentación “de la discusión libre, que permita a los participantes el acuerdo o aprobación de mociones adecuadas…”.

[2] Machicado, Jorge, http://jorgemachicado.blogspot.com/2009/05/pl.html; ¿Que es El Procedimiento Legislativo?: Axioma que obliga que los actos de los poderes públicos deben seguir el “debido proceso” so pena de ser declarados inconstitucionales. Por ejemplo este principio es base del Procedimiento Legislativo de sanción de leyes.

Clases:
Razonabilidad interna del acto legislativo. Proporcionalidad en la técnica de realización (la ley debe seguir –para su sanción—el Procedimiento legislativo) y en los motivos que origina su contenido.
Razonabilidad externa del acto legislativo. Trata de asegurar que los fines o las metas de la ley sean satisfactorias con el sentido jurídico o bienestar de la sociedad.
Razonabilidad de la ley. Proporcionalidad entre la medida y el fin buscado.

[3] Ibdem

[4] Es importante aclarar que este proceso legislativo de creación de leyes abarca las reformas y las interpretaciones puesto que sea que se forme una nueva ley, se derogue, se reforme o se interprete una norma legal, se lo hace mediante la vía de una nueva ley que para el efecto se denominará como reformatoria o interpretativa.

[5] Planas, Pedro; citado en: Varios; Ciudadanía y Política: Procedimientos Parlamentarios; Dirección de Participación Ciudadanas y Departamento de Iniciativas Ciudadanas; Congreso de la República del Perú; 2009.

[6] Diccionario de la Real Academia de la Lengua; Voz: “iniciativa”; Espasa Calpe S.A.; Vigésima Primera Edición. Madrid, España, 1992.

[7] Arteaga Nava, Elisur, Tratado de Derecho Constitucional. Volumen 1, Editorial Oxford University Press México, México, 1999.

[8] No son procedentes los proyectos de ley, cuya iniciativa nace de los asambleístas y que en todo o en parte del proyecto creen, modifiquen o supriman impuestos, aumenten el gasto público o modifiquen la división político administrativa del país.

[9] El número requerido en este caso sería de 6 asambleístas.

[10] En la actualidad la Asamblea Nacional cuentan con un total de 124 asambleístas, por lo que el 10% correspondería a 12,4 asambleístas, por lo que un bloque se forma con un número no menor a 12 asambleístas.

[11] Lothar, Michael; Procedimientos de producción de Derecho: El procedimiento legislativo ordinario; http://www.ugr.es/~redce/ReDCE3/03michael.htm#tres

[12] En cualquier caso, si las comisiones, por no haber tratado o por no haber entregado el informe de manera injustificada dentro de los plazos establecidos, los asambleístas podrán ser sujetos de sanciones según lo establecido en la Ley Orgánica de la Función Legislativa, así el artículo 165 No. 2 del referido cuerpo legal dice: “…Serán sancionadas las y los asambleístas que incurran en las siguientes faltas: 2. En su calidad de integrantes de las comisiones especializadas, exceder los plazos previstos en la presente Ley para la presentación de informes para primer y segundo debate…”

[13] http://www.enciclopedia-juridica.biz14.com/d/debate-parlamentario/debate-parlamentario.htm

[14] Esto no actúa para cuando se haya archivado el proyecto de ley por decisión del pleno.

[15] En este punto es importante indicar que el Presidente de la República ejerce la potestad reglamentaria de las leyes, es decir, es quien crea y promulga los reglamentos para todas las leyes creadas por el legislativo.

[16] Lo que dentro de la técnica jurídica y legislativa se conoce como objeción, es lo que se entiende como el veto presidencial a una ley.

[17] Cuando la Asamblea Nacional se ha pronunciado sobre la totalidad de la objeción parcial, sea allanándose o ratificándose, será el Presidente de la Asamblea Nacional el encargado de remitir la ley definitiva al Registro oficial para su publicación y Sanción.

[18] Debo explicar que la denominación “urgencia económica”, nos lleva a entenderla como que es factible solo en casos en que debería referirse exclusivamente a materia económica y, lógicamente, por temas urgentes y de gran necesidad. Sin embargo no es así como se prevé en el ejercicio del gobierno y en el procedimiento legislativo, pues dentro de este marco el ejecutivo puede incluir cualquier tipo de materia, cualquier caso sin limitación alguna y bajo cualquier circunstancia. Entonces lo que tenemos es una denominación no literal, sino que es la fórmula tradicional en la práctica legislativa Ecuatoriana.