El Proceso de Juicio Político al Presidente y Vicepresidente de la República del Ecuador

La Constitución (Art.129), prevé la posibilidad del enjuiciamiento político, por parte de la Asamblea Nacional, para el Presidente y/o Vicepresidente de la República, pero lo limita a los siguientes casos:

1. Por delitos contra la seguridad del Estado.

2. Por delitos de concusión, cohecho, peculado o enriquecimiento ilícito.

3. Por delitos de genocidio, tortura, desaparición forzada de personas, secuestro u homicidio por razones políticas o de conciencia.

En este caso, el juicio político tiene como requisito para iniciar el juicio político el dictamen de admisibilidad favorable de la Corte Constitucional. No es requisito el dictamen penal, ni el enjuiciamiento penal previo.

Si bien el procedimiento, como lo veremos a continuación, está detallado en la Ley Orgánica de la Función Legislativa, la Constitución da los lineamientos generales de éste cuando dice:

-       En un plazo de setenta y dos horas, concluido el procedimiento establecido en la ley, la Asamblea Nacional resolverá motivadamente con base en las pruebas de descargo presentadas por el Presidente de la República o del Vicepresidente, de ser el caso.

-       Para proceder a la censura y destitución se requerirá el voto favorable de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea Nacional.

-       Si de la censura se derivan indicios de responsabilidad penal, se dispondrá que el asunto pase a conocimiento de la jueza o juez competente.

Por su parte la Ley Orgánica de la Función Legislativa, indica lo siguiente (artículos del 86 al 95):

La Asamblea Nacional procederá al enjuiciamiento político del Presidente y del Vicepresidente de la República, solo en los casos previstos en la Constitución, que mencionamos en la primer parte.

Respecto a la solicitud para proceder al enjuiciamiento político: Debe ser presentada ante el Presidente de la Asamblea Nacional, debidamente fundamentada y contendrá la formulación por escrito de los cargos atribuidos al Presidente o Vicepresidente de la República, y el anuncio de la totalidad de la prueba que se presentará. Se debe acompañar la prueba documental de que se disponga en ese momento.

Procederá siempre que contenga el respaldo en firmas de al menos una tercera parte de los miembros de la Asamblea Nacional, lo que corresponde a 83 asambleístas.

Respecto a la verificación, calificación y admisibilidad: Esta solicitud, será puesta en conocimiento del Consejo de Administración Legislativa (que tiene caracteres similares a los de la Mesa de la Cámara) para que verifique los requisitos y califique su admisibilidad. Una vez verificados los requisitos y calificada la solicitud, el CAL remitirá la solicitud a la Corte Constitucional, a fin de que emita el dictamen previo de admisibilidad constitucional. Si el CAL establece que la solicitud no reúne los requisitos, dispondrá a los solicitantes que la completen dentro del plazo de tres días. De no completarse ordenará el archivo inmediato.

Con el dictamen favorable de la Corte, el CAL da inicio al trámite; si no fuera favorable, el CAL lo archivará notificando a los solicitantes y al Residente o Vicepresidente.

Del trámite en la Comisión de Fiscalización y Control Político: El CAL remitirá el dictamen favorable, con toda la documentación a la Comisión Especializada de Fiscalización y Control Político, para que tome conocimiento, sustancie el trámite, notifique al enjuiciado sobre el inicio del mismo, acompañando a la solicitud de enjuiciamiento y toda la documentación que disponga, para que en el plazo de cinco días ejerza su derecho a la defensa en forma oral o escrita, por sí o por un tercero y presente las pruebas de descargo que considere pertinentes.

También se notificará los asambleístas solicitantes, para que en similar plazo presenten las pruebas de las que dispongan (completen).

Al finalizar el plazo, la Comisión contará con 5 días para entregar un informe al Presidente de la Asamblea para conocimiento del Pleno.

Del trámite en el Pleno de la Asamblea: El Presidente de la Asamblea dispondrá la difusión del informe para que sea conocido por todos los asambleístas.

Luego de 48 horas de haberse dado la difusión, y hasta en un plazo de 5 días, el Presidente de la Asamblea debe incluirlo en el Orden del Día para conocimiento del Pleno de la Asamblea Nacional a fin de proceder a la censura y destitución, de ser el caso.

Derecho a la defensa, interpelación, réplica y debate: Al enjuiciado se le señalará un día y hora para que el ejercicio de su derecho a la defensa ante el Pleno de la Asamblea.

En la misma Sesión, hasta dos asambleístas ponentes designados de entre los asambleístas solicitantes, llevarán adelante la interpelación. Luego, replicará el enjuiciado.

Finalizada la intervención del enjuiciado, éste se retirará del Pleno y el Presidente de la Asamblea Nacional declarará abierto el debate, en el cual podrán intervenir todos los asambleístas y exponer sus razonamientos por un tiempo máximo de diez minutos sin derecho a réplica.

En el plazo de cinco días de concluido el debate se convocará a la sesión del Pleno a fin de que resuelva motivadamente sin debate, con base en las pruebas de descargo presentadas por el enjuiciado. Si no se presentara en esta sesión una moción de censura y destitución se archivará.

Censura y Destitución: Para la aprobación de la moción de censura, se requerirán los votos favorables de al menos las dos terceras partes de las y los miembros de la Asamblea Nacional, en cuyo caso se procederá a la destitución del Presidente o Vicepresidente de la República. Si de la censura se derivan indicios de responsabilidad penal, se dispondrá que el asunto pase a conocimiento de la autoridad competente.

No se puede proponer juicio político por más de una vez, por el mismo tema.

Separación de los organos Legislativos y Administrativos

El modelo de cambio y transformación que vive el Ecuador ha tocado muchas instituciones públicas, dentro de las que se encuentra la Asamblea Nacional[1],  la cual actualmente ha dividido sus funciones legislativas (a cargo del Secretario General) y las administrativas (a cargo del Administrador General), es decir, se cuenta con un responsable administrativo que se centra entre otros temas,  en los referentes a recursos humanos, funcionamiento, logística, finanzas; esto al mismo tiempo ha generado una organización administrativa más flexible que en el camino busca alcanzar una mayor y mas acertada planificación[2].

Este avance, que es evidente[3], ha permitido que el sistema se modernice en muchos aspectos, desde el uso de nuevas tecnologías, hasta la implementación de nuevos sistemas de debate, de votación, etc., sin embargo, hay aspectos en los que aún encontramos desfaces o insuficiencias para la “gestión legislativa integral”, uno de estos podría verse en los objetivos del recurso humano específico lo cual ha dificultado aplicar las técnicas adecuadas a cada una de las unidades y labores. Este tema del manejo del recurso humano es uno de los principales conflictos que posee la Asamblea Nacional por el momento, la idea de cambio se ventila en diferentes escalas, una de ellas es la del reordenamiento humano de la Asamblea desde tres puntos de vista distintos: 1. De acuerdo a la capacitación y formación de cada uno, se debe ubicar a las personas en sus respectivas áreas; 2. Se debe permitir a nuevas personas, sobre todo jóvenes formar parte de este organismo; y, 3. Se debe reducir la población de servidores legislativos a los estrictamente necesarios, para justificar esto podríamos anotar, como ejemplo, que el extinto Congreso Nacional otorgaba una cuota de 8 colaboradores (entre asistentes y asesores) para cada diputado, lo cual en la práctica correspondía a un número exagerado y muchas veces no apropiado en capacitación para sus cargos.

Otra deficiencia que tenemos, por el momento, es respecto a la capacitación y retroalimentación. Pese a todo esto, se prevé a futuro una base administrativa sólida pues desde ya es innovador, en el sistema legislativo ecuatoriano, la inclusión vinculante de la tecnología, la división legislativa administrativa, el reordenamiento de recursos humanos, etc. A esto hemos de sumarle el tema de la participación social que es obligatoria a partir de la nueva Constitución[4] y con lo cual se verá un aparato administrativo de la legislatura ecuatoriana mucho más democrático y sobre todo transparente.

Respecto a la gestión legislativa, en el caso ecuatoriano, debemos delimitar algunos aspectos. Cuando hablamos de sanción de la norma, debemos notar que en la estructura jurídico-legislativa ecuatoriana, esa no es función del parlamento sino lo es la discusión, debate, perfeccionamiento y aprobación de la norma, la misma que luego de este proceso pasa a conocimiento del Presidente de la República quien la sancionará o, de no estar conforme con todo o con parte, la objetará total o parcialmente. Esta aprobación legislativa efectivamente se puede lograr a través de las tres vías propuestas.

Si miramos al modelo parlamentario, el de Ecuador es un parlamento unicameral en el que se encuentran representantes de todo el país quienes conforman un solo órgano legislativo, sin embargo para el desarrollo de sus actividades legislativas y de representación, los asambleistas conforman comisiones especializadas en distintos temas, y es allí donde se analiza cada proyecto de ley que luego será conocido y aprobado por el Pleno que es el máximo cuerpo legislativo[5].

Los asambleistas por su parte, desarrollan sus funciones en distintos niveles como son el nivel de funcionario público, en el que sus actuaciones rectoradas por la función pública, responden a su fuero interno puesto que conforme a la modernidad parlamentaria, su mandato es representativo y no imperativo; ahora, no podemos dejar de lado que los legisladores que han sido electos por un mismo partido o movimiento, o que sienten vínculos de afinidad, se agruparán en torno a una perspectiva lo cual constituye “el bloque” que, a mi criterio, es el centro del actuar del legislador pues en el se coordina la política con la que ha de actuarse y se dan los lineamientos a seguirse en virtud de la disciplina de movimiento o partido; y, las comisiones que son cuerpos legislativos especializados que analizan los proyectos de normas y son quienes lo presentan ante el plenario.

En el párrafo anterior anotamos lo que sería el concepto de la “disciplina partidista”, que no es  otra cosa que se el comportamiento de los representantes parlamentarios el cual debe ser acorde a las decisiones tomadas por su bloque o partido. Esto en la práctica, no resulta fácil de controlar puesto que los legisladores se pueden alejar de la disciplina partidista. Hasta el año 2007 en el Ecuador regía otra normativa interna del parlamento, misma que sancionaba con la expulsión del parlamento a quienes se alejaban de dicha disciplina. Actualmente esa normativa ha sido derogada.

No es raro encontrar, a lo largo del mundo, que muchas personas, por no decir la gran mayoría, sienten un alto nivel de descontento e incluso oposición al parlamento por distintas razones donde resalta la de ser "lentos" y la baja calidad o servicio real de las leyes. Al respecto, y tratando de mejorar ese inconveniente, se han incorporado normas que controlen y sistematicen el proceso de creación legislativa de tal forma que la creación de normas jurídicas legislativas tiene que encuadrarse dentro de estos plazos y procesos; pero por otro lado tenemos que controlar que los proyectos que sean tratados sean verdaderamente útiles, aún cuando no sean excesivos en cantidad, que si lo sean en calidad, para esto, previo al tratamiento de un proyecto, éste es calificado tanto en su pertinencia como en su importancia y por ende, su nivel de prioridad, esto nos permite valorar la viabilidad y aplicabilidad de la norma en términos de las consecuencias, los recursos, la practicabilidad en la realidad y la certeza de saber que normas pueden verse afectadas por ejemplo, derogadas.

La existencia y vigencia de la ley, por regla general, inician en el mismo acto que es con la promulgación de la ley en el “Registro Oficial” lo cual inmediatamente da vigencia a la ley, sin embargo, la ley creada puede incorporar una disposición que determine su inicio, así por ejemplo la Ley Electoral aprobada coan anterioridad a abril del 2009, indica que regirá desde que se posesionen en su cargo las dignidades elegidas el 26 de abril del presente año. Entonces tenemos que a diferencia de lo que dice el art. 2 del Código Civil de Argentina según el cual la regla general sería que su vigencia empiece 8 días después de su publicación oficial, en Ecuador esto es automático, pero con su publicación. En este sentido, me llama la atención la figura del restablecimiento de una ley, esta figura no es reconocida y mucho menos aplicada en el Ecuador.

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[1]    La Asamblea Nacional es una figura nueva que reemplaza, a partir de la vigencia de la Constitución de 2008, al Congreso Nacional.

[2]    Esto es producto de la etapa de transición que vivimos, en la que salimos de una Constitución y toda su estructuración política para entrar en un nuevo modelo Constitucional.

     [3]    Antes estaba centralizado en el Secretario General todo lo administrativo como lo legislativo

[4]    La Constitución del Ecuador vigente marca la obligación, en el sector público, para que se de cabida a la ciudadanía por intermedio de un mecanismo denominado “la  silla vacía” que e sel espacio en el que los miembros de la ciudadanía participarán con en distintos actos públicos como las licitaciones, los contratos, etc.

[5]     Ver diagrama anexo sobre el Orgánico Funcional de la Asamblea Nacional

Datos sobre la Reelección en el Ecuador.

En el Ecuador, de acuerdo a la nueva constitución aprobada en el año 2008,  el Presidente de la República permanecerá cuatro años en sus funciones y podrá ser reelecto por una sola vez. (art. 144)

Lo anterior es el complemento del art. 114 que se refiere a que todas las autoridades de elección popular podrán reelegirse por una sola vez, consecutiva o no, para el mismo cargo, para lo cual (de acuerdo a la Ley Electoral) no requieren renunciar, sin embargo si estas autoridades de elección popular se postulan para un cargo diferente deberán renunciar al que desempeñan.

La Ley Orgánica Electoral del Ecuador, desarrolla este apartado y lo amplía cuando dispone que los dignatarios que opten por la reelección inmediata harán uso de licencia sin remuneración desde la inscripción de sus candidaturas hasta el día siguiente de las elecciones.

Esto no rige para las autoridades de elección popular que ostenten la calidad de alternos que al momento de la inscripción de su candidatura no estén en el ejercicio de las funciones de principales; sin embargo, si participan para una dignidad diferente de la de su alternabilidad no podrán principalizarse durante el proceso electoral y automáticamente perderán su condición de alternos en el caso de ser electos.

Se entenderá por reelección, igualmente, la de las autoridades que habiendo sido elegidos para un cargo han pasado a desempeñar por subrogación definitiva otro cargo de elección popular, siempre que tal subrogación se haya producido con dos años de anticipación por lo menos, a la fecha de presentación de sus candidaturas para su inscripción.

Christian Proaño

Texto realizado como aportación en el Foro sobre reelección en el Curso Funcionarios Jurídicos Legislativos No. 12 CEDDET.